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香港如何监督监督者

时间:2017-05-29 22:26   作者:编辑转帖   点击:
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香港如何监督监督者

南方周末 阅读(280)
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http://mt.sohu.com/20150916/n421272252.shtml

  

  (向春/图)

  贪腐风暴近日笼罩香江,此次涉及的不是一般的政府官员或公职人员,而是为香港把守廉洁大门的廉政公署(ICAC)。近日,前廉政专员汤显明被揭发公款吃喝金额超标,并为到访宾客赠送超额礼物,引发香港社会哗然。廉署更被曝出在2010年两次宴请内地官员,人均花费达1100元(港元,下同),远超廉署制定的每人450元的餐标限额。

  汤显明事件引发了社会热烈讨论,事件亦严重影响到廉政公署的廉洁形象。在风暴袭来之时,廉政公署将如何修复信任,如何捍卫香港“廉洁之都”的形象?

  香港胜在有ICAC香港廉政公署的成立要追溯到上世纪六七十年代。当时香港人口快速增长,社会发展迅速。由于人口不断膨胀,社会资源未能赶及实际需求,助长了贪污歪风。市民为维持生计及尽早获取公共服务,被迫使用“走后门”的方法。当时“茶钱”、“黑钱”、“派鬼”等各种代替贿赂的名堂层出不穷。在公共服务机构中贪污情况十分严重,如救护人员在接送病人往医院前,向病人索取“茶钱”,病人要“打赏”医院的亚婶,才可取得开水或便盆。就连轮候公共房屋、申请入学,也要贿赂有关官员才能办成。贪污风气在警队中更严重,受贿的警务人员包庇黄、赌、毒等各种罪行,社会治安、秩序受到严重威胁。市民虽饱受贪污的祸害,却敢怒而不敢言,甚至被迫无奈接受为日常生活的一部分。

  很长一段时间中,政府对此束手无策。越来越多市民对政府漠视此问题的态度公开表达激愤。20世纪70年代初,社会上汇聚了一股强大的舆论压力,公众人士不断向政府施压,要求采取果断行动,打击贪污。最后,一名外籍总警司的贪污案,令民怨升达沸点,政府不得不立即采取行动。1974年2月,香港廉政公署正式成立,一直以来通过执法、预防及教育“三管齐下”的策略来打击贪污,在香港政府及广大市民的支持下,令香港变成全球最廉洁的地区之一。

  廉洁是廉政公署的核心价值。在过去将近40年的岁月里,廉政公署一直站在防贪肃贪的最前线,先后侦破了黎民佑贪污案、香港电话职员贪污案和中华汽车有限公司员工盗窃硬币和行贿等大型案件,为廉洁的香港社会贡献良多。ICAC一向在港人心目中占据着崇高的地位,“香港胜在有ICAC”这一句宣传标语陪伴着众多香港人的成长。

  此次前廉政专员汤显明被指滥用公款招待官员金额超标、赠送超额礼物予内地各级官员,给廉政公署的廉洁形象蒙上了一层阴影。据《大公报》报道,受汤显明事件影响,香港政府官员受到市民普遍的不信任,声望明显下跌。作为最直接的“当事人”,香港廉署的形象在市民心目中更是大打折扣。

  从廉署提交至立法会账目委员会的数据显示,廉政公署行政总部的年度开支在前廉政专员汤显明任内,急升一倍,从2006年汤上任前的2700万至汤上任首年的4300万,及后逐年上升,2012年的数字更达5500万,其中5200万用于员工薪酬。根据廉署向立法会提交的文件,汤显明自2007年上任后的五年,每年外访开支约100万元,每年汤显明带队的外访总开支均占至少70万,2010年更高达83万。其先后向各地政府官员及机构赠送礼物137次,礼物总数约1400份,总值近21.9万元。其中有24份礼物的价值超过800元限额,由汤显明亲自特批送出。据报道,汤显明还涉及2010年在君悦酒店宴请,人均消费1100元,总花费逾8万元等事件,廉署行政总部被传媒谑称为汤显明的“小金库”。开支上升的一个原因,是汤显明上任后多次巧立名目与内地进行研究,筹组成立“廉政建设中心”,该中心与内地大专院校合作,专责研究贪污法例判例,每年开支近600万,被质疑似为其办好“内交”铺路。

  虽然以上开支涉及的金额并非十分巨大,但前廉政专员汤显明涉及宴请、送礼事件引发公众强烈的关注,而汤显明则成为廉政公署成立39年来第一位被刑事调查的“一哥”。尽管汤显明未来是否会被检控目前还没有定论,其具体因何事涉嫌触犯《防止贿赂条例》和普通法“公职人员行为不检”罪行,律政司也没有披露,但这次事件显然已经严重破坏了廉署在保持廉洁、反对贪腐方面长年以来塑造的声誉,也令人质疑香港今日的政府是否依然廉洁,廉政公署自己的内部人员到底有多贪腐。

  廉署自行出手调查廉政公署所执行的《防止贿赂条例》的立法精神就是要维护社会廉洁公平。过往,廉政公署人员无论何时都致力维护良好声誉,并严格遵守专业守则,包括坚守诚信和公平的原则,尊重任何人的合法权利,不惧不偏,大公无私执行职务,绝对依法行事,不以权位谋私,根据实际需要严守保密原则,为自己的行为及所作的指示承担责任,言行抑制而有礼,在个人及专业修养上力求至善。

  但当廉政公署被审计报告踢爆酬酢开支超出上限后,前廉政专员汤显明更继而被熟知内情人士不断放料,揭露他在任五年的种种不当行为,包括大花筒应酬送礼、带女友出席公务饭局等。律政司发出新闻稿指,有足够理由就前廉政专员汤显明涉嫌触犯《防止贿赂条例》(第201章)和普通法“公职人员行为不检”罪行的指控进行刑事调查,但强调未就应否提出检控达致任何意见。

  作为39年来首次被廉署进行刑事调查的廉政专员,香港律政司认为,廉政公署有处理同类个案的经验和专业能力,并提出了选择廉政公署负责进行这次刑事调查的人员之准则,包括有关人员不曾出席汤显明安排的任何活动等,以确保调查公平、公正。廉政公署2013年5月14日就此发出声明:“有关安排赋予廉政专员的独立性,从而令廉政专员能不偏不倚,大公无私地履行其法定职责。”经小心考虑后,律政司认为由廉政公署对上述投诉展开刑事调查较为恰当。有关调查由现任廉政专员白韫六直接领导一个调查小组进行。该调查小组成员还包括廉署执行处内部调查及监察组的首席调查主任梁醒光、一名总调查主任及一名高级调查主任和数位调查员。

  2007年以来,廉署“出位”的调查手法已屡遭人诟病。2009年廉署人员于调查“窝轮天王”吴镇涛造市案时,涉嫌教唆污点证人张青浩作假口供,企图妨碍司法公正。结果数名廉署人员被裁定妨碍司法公正及公职人员行为失当罪名成立,其中的总调查主任成为廉政公署成立以来被判罪法办的最高级的人员。事件显示出廉署在调查过程中对“密密实实”的传统文化缺乏有效监察,而引发了社会对廉署滥用权力的疑虑。

  那么,律政司依然让廉政公署而不是警方对汤显明的投诉展开刑事调查,是否妥当?从律政司的角度考虑,第一,虽然香港警方有调查刑事罪行的专业能力,但廉政公署是拥有调查权力处理这类投诉的专责机构,且多年来累积了大量处理这类投诉及调查的专业知识和经验;第二,廉政公署拥有一支经验丰富的内部调查队伍,负责专门调查涉及廉政公署人员失误或滥权的投诉;第三,现任廉政专员并未有涉及任何这些投诉所指控的不当行为,因此能恰当地领导调查工作。

  此外,律政司亦提出了选择廉政公署负责进行这次刑事调查的人员准则,以确保调查公平、公正。包括:调查人员从未有出席或涉及由汤显明个人安排的任何活动或事项;除了正常廉政公署人员的公务外,调查人员并没有直接或间接与汤显明有任何联系或关系;调查人员对汤显明进行的调查,并没有实际或观感上的利益冲突或专业困难;刑事调查的工作和进展,须定时交由“审查贪污举报咨询委员会”审议。该委员会完全独立于廉政公署,由社会上备受尊崇及来自广泛界别的人士组成。委员会多年来对廉政公署的调查已确立了有效的制衡机制,在处理这次投诉时,该委员会亦必将发挥同样有效的监察作用。

  最后,廉政公署会全面咨询律政司,特别是刑事检控专员的意见,而律政司亦会就这事件给予适当的法律指示及意见。

  监督廉政公署的九条途径汤显明事件反映出的不止是香港社会遇到的反贪问题,也是其他国家、地区要引起重视的,即作为反腐反贪的执法人员自身该如何保持廉洁公正?

  香港廉政公署的执法依据在于针对公营机构和私营机构《防止贿赂条例》、《选举(舞弊及非法行为)条例》以及《廉政公署条例》。

  《防止贿赂条例》对公职人员的行为特别作出规定:公职人员如无行政长官之一般或特别许可,不得索取或接受任何利益;任何公职人员索取或接受利益,作为执行职务的诱因或报酬,即属违法;而提供利益者亦属违法;任何公职人员索取或接受利益,作为在合约事务上给予协助或运用影响力的诱因或报酬,即属违法;而提供利益者亦属违法;公职人员享有的生活水平或拥有/支配的财富若与其公职收入不相称,即属违法。

  上述条例中,利益包括金钱、礼物、贷款、佣金、职位、契约、服务、优待及免除法律上全部或部分的责任等等,但不包括款待。款待指供应在即场享用的食物或饮品,以及同时提供的其他款待,例如歌舞表演等。虽然接受款待并不会抵触《防止贿赂条例》,个别部门仍会就职员接受款待的情况作出规定。

  一方面,《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》等赋予廉署非常广泛的调查权力,同时,在防止廉署权力滥用上,香港整个管治体系设立的监察与制衡机制也特别重要。这些机制包括:

  1.行政长官/行政会议:廉政公署必须直接向行政长官负责。廉政专员要定期向行政会议汇报。

  2.立法会监督:立法会有权赋予或撤销廉署的权力,并要求廉政专员出席立法会会议,解答有关廉署的政策及经费的问题。

  3.独立检控权:调查后检控与否属于律政司司长的权力。调查和检控权分立,以确保不会单以廉署的判断而作检控决定,防止滥权。

  4.司法监督:司法独立可以确保廉署不会越轨。在司法监督下,廉署行使某些权力前,必须事先获得法庭的准许。同时,廉署会谨慎研究法官就调查工作所提出的意见或批评,并检讨执法程序,确保权力不被滥用。

  5.传媒监督:透过传媒监察,不断加强廉署对公众的问责性。

  6.咨询委员会:行政长官委任社会贤达,组成四个咨询委员会,监察廉政公署各方面的工作。这些委员会通常由非官守的委员出任主席。

  7.廉政公署事宜投诉委员会:独立运作、监察及复检所有涉及廉署人员的非刑事投诉。委员会成员由行政长官委任,包括立法会议员和社会贤达。

  8.内部监察:廉署要求职员恪守最高的诚信水平,内部设有一个调查及监察单位,名为L组。廉署人员如被指称涉及贪污或相关刑事罪行,L组会进行调查。

  9.相比执法惩罚贪污腐败,更重要的还是在预防和教育。在这方面,香港廉政公署也有不少宝贵经验可以借鉴。廉署设立了“社区关系处”致力于教育市民贪污的祸害和宣扬诚信等价值观,并采用一套聚焦策略,向商界、专业人士、公职人员等不同范畴的对象提供度身订造的倡廉教育活动,按个别服务对象的需要,举办培训工作坊和倡廉教育活动。社会关系处还协助不同机构安排讲座及其他倡廉教育活动,防止贪污和推广诚信文化。

  任何一个社会都会出现制度上的问题,关键在于如何改进和弥补,从事件中吸取教训。汤显明在任内的开支超标、送礼请客之风,使廉署成立几十年来的规章制度和廉洁文化遭到破坏。若不是媒体揭发,汤显明还要多久才能遭到提醒、规劝,乃至投诉?

  新加坡的李光耀说:“一个面对动乱和落后的发展中国家,需要一个强大而廉洁的政府;高层政治领袖如果能以身作则,树立榜样,贪污之风便可以铲除,这就是新加坡的经验。”

  同时,我们也要清楚地认识到,监督者并不是万无一失的,权力机关及个人若不受有效监督,肯定会出问题。

  (注:本文受到教育部重大攻关项目“提高教育系统廉政文化建设实效性和针对性研究”<项目批准号:12JZD047>资助,作者谨致谢意。)

(责任编辑:admin)
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